Децентрализация стала одной из главных реформ этого года. Еще в конце 2014-го были внесены изменения в Бюджетный кодекс, призванные повысить фискальную и бюджетную автономию местных властей. Весь 2015 год активно обсуждаются планы добровольного объединения громад и административно-территориальной реформы, и, наконец, 31 августа парламент принял в первом чтении поправки в Конституцию в части децентрализации.
Безусловно, в Украине есть общественный запрос на эту реформу, и фискальная децентрализация (т.е. передача дополнительных бюджетных полномочий и ресурсов на местный уровень) должна стать ее краеугольным камнем.
Однако фискальная децентрализация – это не самоцель, а прежде всего, инструмент для повышения качества услуг, которые государство предоставляет населению. Эффективной децентрализация будет только при условии выполнения трёх пунктов. Первый — если на места передадут все полномочия, которые местные органы власти, находясь ближе к конечному потребителю, могут выполнить лучше, чем центр. Второй — если четко известна реальная стоимость этих услуг. Третий — если объем финансовых средств, переданных на места, покрывает стоимость услуг для населения.
Предложения и первые шаги власти в части децентрализации пока не позволяют быть уверенными в том, что передаваемые полномочия покрыты полностью финансовыми ресурсами. Причина в том, что сегодня нет понимания реальной стоимости социальных услуг. В сфере образования и здравоохранения до сих пор не разработаны социальные стандарты этих услуг, нет расчета стоимости соцстандартов, а значит реальный объем финансовых средств, необходимых для социальной сферы, НЕ ИЗВЕСТЕН.
Это дает возможность манипулировать цифрами бюджетных потребностей регионов и занижать субвенции местным бюджетам в части делегированных социальных расходов. Не случайно тормозится процесс принятия стандартов социальных услуг и методик расчета их стоимости!
Стоит напомнить, что последний раз правительство брало на себя обязательство рассчитать такие стандарты до 1 марта 2015 г., однако так ничего и не сделало. В результате, по оценке Ассоциации городов Украины, передаваемая из госбюджета в 2015 г. образовательная и медицинская субвенция на 11,9 млрд. грн. или 12% ниже реальной потребности регионов.
Внесенные в Бюджетный Кодекс изменения не привели к росту фискальной автономии местных органов власти. Доля доходов местных бюджетов (без трансфертов) в сводном бюджете в первом полугодии 2015 года упала. Так, за январь – июль 2015 г. против аналогичного периода в 2014 и 2013 гг. она упала до 18,2% с 22% в 2014 г и 23,2% в 2013 г.
В Австрии, Польше, Германии этот показатель составляет 33-39%. К примеру, в Польше после проведения реальной децентрализации он увеличился с 23% в 1995 г. до 36% в 2010 г. В странах ЕС собственные ресурсы местного самоуправления близки к их расходам, а в Швеции или Эстонии даже существенно их превышают.
Изменения в Бюджетный Кодекс снизили надежность формирования собственных доходов местных бюджетов. У местных органов власти забрали часть надежного источника поступлений (25% НДФЛ- налог на доходы физлиц), предложив взамен менее надежные. Это, к примеру, 10% налога на прибыль, поступления от которого сильно "проседают" в условиях кризиса (сейчас по статистике около 47%. предприятий убыточны), а также вследствие ухода бизнес в тень (по статистике 47% бизнеса в Украине находится в "тени")
Необходимо подчеркнуть, что пока рост доходов местных доходов был, в основном, вызван инфляцией (за 8 месяцев 2015 г. доходы выросли на 39,8%, а инфляция составила 38,2%). Но инфляционные доходы не могут быть основной местного самоуправления!
Помимо проведения административно – территориальной реформы и формирования дееспособных громад, для того чтобы фискальная децентрализация "заработала" в интересах местных жителей, а не осталась виртуальной фишкой под выборы, необходимо выполнить ряд условий.
Во-первых, должны быть приняты стандарты предоставления социальных услуг и рассчитана их стоимость. Это будет объективной основой запросов местных органов власти на бюджетный ресурс.
Во-вторых, местные бюджеты должны быть обеспечены надежными источниками доходов. НДФЛ должен оставался полностью в местных бюджетах.
В-третьих, собственные доходы местных бюджетов (т.е. без учета трансфертов) должны составлять составляли минимум треть от сводного. Это будет требовать перераспределения в пользу местных бюджетов дополнительных источников доходов.
Только так нынешняя виртуальная фискальная децентрализация станет реальной, а регионы ощутят, что получили настоящие бюджетные полномочия.